【新闻】从卫生到安全的跨越扁穗茅属

从“卫生”到“安全”的跨越

《食品安全法》的诞生，将对事关公众身体健康、企业诚信与行业发展，事关社会和谐发展的食品安全问题提供法律保障，从而实现食品安全从“卫生”向“安全”的跨越。这一跨越不仅意味着观念的转变和制度的创新，而且标志着法律的实施进入一个更加科学严谨的时代。

长期以来，我国对于食品安全的监管多依据《食品卫生法》、《产品质量法》和《消费者权益保护法》来追究企业责任。这在一定程度上造成了法规多、监管部门多、监管中的空白点也多。因此，一部完善的《食品安全法》的制定，就要从法律制度上预防和处置重大食品安全事故。由十一届全国人大常委会第七次会议通过的《中华人民共和国食品安全法》，是一部在重大食品安全事件屡屡出现的背景下修订的一个“重典”，立法的意图是通过“重典”来治“乱相”，从而实现保护食品安全，规范食品生产、销售，问责食品安全领域违法行为的立法宗旨。

尽管目前食品卫生领域大约有100多个规章，还有500多个卫生标准，但是食品安全的问题仍然比较突出，食品安全事故时有发生，在经历了苏丹红、有毒大米、含瘦肉精的猪肉、劣质奶粉、红心蛋，以及去年发生的席卷全球的三聚氰胺事件后，食品安全问题，以前所未有的关注度被凸现出来。被激起的民愤，急剧下滑的公众对食品安全的信心，以及食品安全监管者和生产者的公信力被质疑，使得如何加强食品安全体系成为2009年政府工作的重中之重。

一、观念的转变

从《食品卫生法》到《食品安全法》，虽两字之别，但已经可以清晰地看出立法者的思维改变——问题食品带来的并非仅仅是“卫生”问题，而是关系到消费者生命健康的“安全”问题。长期以来，我国食品安全法律法规是以实现部门管理目标为目的，以部门管理存在问题为规范对象，以惩治违法行为为立法内容。食品安全没有被明确定为整体性目标，现行食品安全法律体系涵盖的法律、法规并没有以食品安全为目的进行构建和筹划，例如整体性原则、科学性原则、预防性原则、风险性原则、可追溯性原则等亦未被贯穿到现有的食品安全法律体系中去。

《食品安全法》的立法，秉持“预防为主”的原则，对食品生产、加工、包装、运输、销售各环节都设置了严格的规范制度；进一步明确了食品安全监管体系，规范食品召回制度、强制检查制度等，并强化对食品添加剂的监管。

此次颁行的《食品安全法》共分10章、104条，分别针对食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品检验、食品生产经营、食品进出口、食品安全事故预防和处置、监督管理、法律责任等8个食品安全的关键方面作出了全新的法律界定。其中有3个值得关注的亮点：

强化预防——《食品安全法》对食品的生产、加工、包装、运输、储藏和销售等各个环节，以及和食品生产经营过程相关的事项都建规立制。

强化责任——《食品安全法》既强调了食品生产经营者作为保证食品安全第一责任人，还强调了地方政府对本行政区域内的食品安全监督负总责。

强化信息公开——《食品安全法》明确要求，食品生产经营者和相关监管部门应将食品安全相关信息向社会公开，从而保证消费者的知情权,加强对食品安全的社会监督力度。

另一方面，立法观念的转变，也推动了《食品安全法》的立法进程的科学化和民主化。《食品安全法》的立法过程是伴随科学立法、民主立法的原则进行的。在《食品安全法》草案四次审议过程中，最高立法机构和普通民众意愿多次达成了良性互动：《食品安全法》中关于监管体制的规定吸纳了很多公众意见，并在颁布的《食品安全法》相关条文中得以体现，当可看到立法对民意的制度回应。

二、制度的创新

与《食品卫生法》相比，《食品安全法》不仅在食品的生产、加工、销售等多个方面做出了全新的法律界定，而且在食品安全监管体制、食品安全风险检测评估、安全标准、食品添加剂以及法律责任等五个方面制度创新有所突破。

1、理顺监管体制，实现全程监管

毋庸讳言，现行的分段监管体制问题日益显现：部门间责任不清，有利抢着管，无利推着管，重复监管和监管盲区并存；同时部门间内耗严重，问题出现后相互推诿扯皮更易导致丧失最佳监管时机。《食品安全法》明确规定“国务院设立食品安全委员会”。该委员会作为一个高层次的议事协调机构，对食品安全监管工作进行协调和指导，旨在加强部门间的配合和消弭监管空隙。《食品安全法》还加强了地方政府的监管职责：县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制。

2、风险监测评估：安全评价由“事后”提至“事前”

回顾近年来频繁发生的食品安全事件，监管部门往往因传统的监管方式——“事先许可、事后抽检、出了事故进行处罚”——导致监管滞后而屡遭公众质疑和诟病。因此，加强风险的监测和评估刻不容缓。为此，《食品安全法》明确“国家建立食品安全风险监测制度”，相关部门要制定、实施国家食品安全风险监测计划。该规定意味着相关部门应将食品的风险监管关口提前，主动对食源性疾病、食品污染和食品中有害因素进行检测，防止对人体健康的危害。这也是实施食品安全风险评估的重要依据之一。

3、安全标准：制定统一食品国标

《食品安全法》明确了统一制定食品安全国家标准的原则，要求国务院卫生行政部门对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准等予以整合，统一公布为食品安全国家标准。建立科学、统一、权威的食品安全标准体系，不仅能为保障食品安全奠定坚实基础，还能有效杜绝各个执法部门法出多门、各自为政的现象。

4、食品添加剂：严禁擅自添加

近年的食品安全事故基本都是生产者为美化食品、降低成本违规添加非食用物质所致，但食品添加剂却因此背上骂名。同时，食品添加剂本身在使用中也存在监管不力、滥用突出等问题，导致社会上“谈添加剂色变”。《食品安全法》强调，食品添加剂应当在技术上确有必要且经过风险评估证明安全可靠，方可列入允许使用的范围；不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质。

5、强化责任：重典治乱

《食品安全法》不仅要求食品生产经营者依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，还特别强调了食品生产经营者的社会责任，要求食品生产经营者应对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。与此相应，《食品安全法》还确立了一系列制度，把食品生产经营者的安全责任一一落到实处。

保障食品安全，一方面要建章立制，另一方面还必须严惩食品安全领域中的违法行为。与现行相关法律相比，《食品安全法》还明显加大对违法行为的处罚力度，将现行的最高处以违法所得5倍的罚款提高为货值金额10倍的罚款。

与此同时，《食品安全法》还对监管部门和认证机构人员失职、渎职的行为规定了处罚措施：出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，对县级以上地方政府的直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或开除的处分。

三、法律实施，任重道远

目前，我国食品安全管理存在大量问题需要解决，《食品安全法》“五年磨一剑”，承载着国人厚望与政府期待。强化食品安全监管，理顺食品安全监管体制已成各界共识。然而，如果没有系统性重建而仅仅依赖法律的单向效应，则未必能实现立法的初衷。

尽管《食品安全法》已经颁行，但相关法律法规和标准体系仍然处于“不健全”状态。法律、法规和标准是食品安全的重要制度保证。《食品安全法》实施的当务之急应是相关法律法规，尤其是实施细则的制定与完善以及标准的研究和制定。因此，加强食品安全方面的监管，政府首先要提高食品安全领域的科技水平，重点要从关键检测技术、危险性评估技术、关键控制技术和食品安全标准等方面进行攻关研究。有关部门还要建立从农田到餐桌的全程食品安全管理控制体系，将监督管理的重点从最终产品的检测过渡到生产经营的全程控制。这些都需要配套措施的及时跟进。

同时，我们还必须看到，正是由于涵盖经济、政治、司法等诸多因素的事实存在，才导致一起又一起层出不穷的食品质量事故。希望即将设立的食品安全委员会，能够真正解决以往多头管理、权责不清的弊端。

《食品安全法》承载着国人强大的民意期待，期待意味着责任。维系着复杂利益博弈的食品安全监管，作为一个系统工程，只有秉持科学的精神和严谨的态度，才能真正依靠法律健康运转起来。当前，必须有足够的勇气和智慧，去真正破解诸如“部门与特殊利益集团”等诸多问题。唯其如此，《食品安全法》才会被公众所信仰和尊崇，才能真正承载起重建中国食品安全公信力之重任。

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