美金融改革法案定局华尔街成最大输家

美国马拉松式的金融监管改革立法撞线在即。

6月25日清晨5时40分，长达20小时的会议后，美国参众两院终于就金融监管法案的最终文本达成协议。至此，美国监管改革立法过程已经持续了 363天，先后经历了财政部提案、众院立法、参院立法、参众两院协调四个阶段。虽然6月28日美国资深民主党参议员罗伯特·伯德去世，给这一"立法马拉 松"的最后阶段带来一些变数，但7月中旬该法案正式签署为法律已成定局。

这一法案全称为《2010年华尔街改革和消费者保护法》，又以参议院银行委员会主席克里斯托弗·多德和众院金融委员会主席巴尼·弗兰克命名，简 称为《多德－弗兰克法案》。它号称自"大萧条"以来改革力度最大、影响最深远的金融监管改革议案，反映了美国朝野从政府到国会、从法律界到学术界对 2007年至2009年金融危机的全面反思。它有望在美国金融史上成为与"格拉斯-斯蒂格尔法案"(正式名称为《1933年银行法案》)比肩的又一座金融 监管里程碑，而且可能为全球金融监管改革树立新标尺。

支柱与要点

简言之，美国金融监管改革有两大支柱。首先，新的监管框架必须有效防范系统性金融风险。雷曼兄弟倒闭引爆的全球经济危机仍历历在目，防止所谓" 大而不倒"(Too-Big-To-Fail)的超级金融机构经营失败而引发新的系统性危机，是本轮监管改革的首要之义。同时，过度举债造成的信用风险是 次贷危机爆发的根源，保护消费者免受金融欺诈、保证充分的信息披露，将会有效地防止类似危机的重演。这也是本法案被称为《华尔街改革和消费者保护法》的原 因所在。

围绕监管系统性风险和消费者金融保护两大核心，多德－弗兰克法案又着重推进了七个方面的改革措施。

--消费者金融保护。创立消费者金融保护署(CFPA)，以保证美国消费者在选择使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时，得到清晰、准确的信 息，同时杜绝隐藏费用、掠夺性条款和欺骗性的做法。该机构设立在美联储系统内，但保持独立的监管权力，署长由总统直接任命。由于消费者金融涉及面很广，该 机构可以监管各类银行和非银行机构，包括所有资产规模在100亿美元以上的信贷机构和各类金融中介，而且可以独立制定监管条例并监督实施。

--建立新的监管协调机制。为改变多头监管下的"监管重叠"和"监管空白"痼疾，成立新的金融稳定监督委员会；该委员会由财政部牵头，其成员包 括10家监管机构在内的16名成员，主要职责在于识别和防范系统性风险。在此框架下，现有的货币监理署(OCC)和储蓄机构监理署(OTS)合并，以监管 全国性的银行机构；由美联储负责监管金融控股公司和一些地方银行；同时保持联邦储蓄保险公司(FDIC)的监管职能。

对有系统性风险的金融机构，该法案提出更高的资本充足率、杠杆限制、流动性和风险管理要求，但具体标准将由即将成立的委员会确定。引人注目的 是，该机构将获得"先发制人"的监管授权，即在三分之二多数投票通过后，可批准美联储对大型的金融机构强制分拆重组，或资产剥离，以防范可能的系统性风 险。

--结束金融机构"大而不倒"的现象。在事前预防方面，该法案建立新的系统风险监管框架，将所有具有系统重要性的银行和非银行机构纳入美联储的 监管之下。在事后处置方面，为防止类似雷曼和AIG的危机重演，该法案给予联邦储蓄保险公司(FDIC)破产清算授权(Resolution Authority)，在超大金融机构经营失败时，对其采取安全有序的破产清算程序；同时，明确相关成本由金融业界而不是由纳税人来承担。

此法案当然不能令所有人满意，其中最具争议的部分，在于对金融机构规模和业务范围的直接限制，即著名的"沃尔克法则"，被认为有过度监管之嫌。 其内容包括：限制银行和金融控股公司的自营交易；限止银行拥有或投资私募股权基金和对冲基金，其投资总额不得超过银行一级核心资本的3%；为了避免利益冲 突，禁止银行做空或做多其销售给客户的金融产品。这一建议的核心，在于降低金融机构杠杆率，限制其风险敞口，使其难以成为雷曼和AIG这样的"巨无霸"， 从而在根本上避免"太大而不能倒"局面的发生。

--高管薪酬及企业治理结构。在高管薪酬问题上为股东提供更多的话语权，包括使用代理人参与董事选举、拥有不具约束力的投票权，即对管理层薪酬 有建议权，但不构成强制约束等；要求董事会下的薪酬委员会完全由独立人士组成；允许监管机构强行中止金融机构不恰当、不谨慎的薪酬方案，并要求金融机构披 露薪酬结构中所有的激励要素；对上市公司基于错误财务信息发放的高管薪酬，美国证监会(SEC)拥有追索权。

--投资者保护。制订新的严格规定，以保证投资顾问、金融经纪人和评级公司的透明度和可靠性；强调华尔街经纪人的受托职责，即客户利益高于经纪 人的自身利益；加强美国证监会的监管职能，增加其监管经费。针对信用评级机构，新法案在SEC中成立专门机构的监管办公室，每年提供监管报告；对评级机构 要求更完全的信息披露，包括评级公司的内部运作、评级方法、历史表现、报酬来源等等；降低评级公司与被评级机构和承销商间的利益关联度，在评级公司人员跳 槽至客户方时实施离职审查；允许投资者对"恶意和轻率"的评级行为提起诉讼；鼓励投资者建立内部信用评级标准，降低监管方和投资者对评级公司的依赖；对长 时间评级质量低劣的机构，SEC拥有摘牌的权利。

--加强金融衍生产品监管。该法案特别加强了对场外交易(OTC)的衍生产品和资产支持证券等产品监管，重要内容包括：将大部分场外金融衍生产 品移入交易所和清算中心；要求银行将信用违约掉期(CDS)等高风险衍生产品剥离到特定的子公司(银行可保留常规的利率、外汇、大宗商品等衍生产品)；对 从事衍生品交易的公司实施特别的资本比例、保证金、交易记录和职业操守等监管要求。为防止银行机构通过证券化产品转移风险，要求发行人必须将至少5%的风 险资产保留在其资产负债表上。

--加强对冲基金等的机构监管：大型的对冲基金、私募股权基金及其他投资顾问机构，要求其在SEC登记，披露交易信息，并定期检查。如果此类机 构具有特大规模或特别风险，将同时接受美联储的系统风险监管。针对此前保险业没有联邦监管机构的制度空白，财政部下将成立新的监管办公室，与各州监管部门 联合监管保险公司。

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